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防範地方債風(fēng)險 中介機(jī)構應有所不爲

2018-02-02

近日(rì)，中國(guó)保監會、财政部聯合印發了《關于加強保險資金運用管理(lǐ)支持防範化解地方政府債務風(fēng)險的指導意見(jiàn)》（以下簡稱《指導意見(jiàn)》），強調爲保險資金運用提供服務的律師(shī)事(shì)務所、會計(jì)師(shī)事(shì)務所等中介服務機(jī)構及其有關人員(yuán)，要遵守執業規範和職業道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發表專業意見(jiàn)。重慶立信

那麽，《指導意見(jiàn)》的主要内容有哪些？會計(jì)師(shī)事(shì)務所等中介服務機(jī)構及其人員(yuán)在其中能起到什麽樣的作(zuò)用？該如(rú)何作(zuò)爲？《财會信報》記者就(jiù)此采訪了業界專家。

中介服務機(jī)構及有關人員(yuán)應獨立發表專業意見(jiàn)

《指導意見(jiàn)》指出，黨的十九大(dà)報告指出，要堅決打好防範化解重大(dà)風(fēng)險等攻堅戰。爲深入學習貫徹黨的十九大(dà)精神，落實全國(guó)金融工(gōng)作(zuò)會議(yì)和中央經濟工(gōng)作(zuò)會議(yì)部署，強化保險機(jī)構責任意識，支持保險機(jī)構更加安全高效服務實體(tǐ)經濟，防範化解地方債務風(fēng)險。

《指導意見(jiàn)》明确了保險資金運用涉及地方政府舉債融資行爲的政策邊界，提出要規範保險資金投資，堅決制止違法違規舉債擔保行爲。

《指導意見(jiàn)》明确，保險機(jī)構應當嚴格執行《中華人民(mín)共和國(guó)預算法》、《中華人民(mín)共和國(guó)擔保法》和《國(guó)務院關于加強地方政府性債務管理(lǐ)的意見(jiàn)》(國(guó)發[2014]43号)等法律和規定，依法合規開展投資業務，鼓勵保險機(jī)構購(gòu)買地方政府債券，嚴禁違法違規向地方政府提供融資，不得(de)要求地方政府違法違規提供擔保。地方政府及其所屬部門(mén)不得(de)以文件(jiàn)、會議(yì)紀要、領導批示等任何形式，向保險機(jī)構違法違規或變相(xiàng)舉債。除外國(guó)政府和國(guó)際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得(de)對保險機(jī)構投資業務中任何單位和個人的債務提供任何方式的擔保。

《指導意見(jiàn)》要求，着力強化行業風(fēng)險管理(lǐ)。保險業相(xiàng)關行業組織應當切實發揮行業平台作(zuò)用，在基礎設施投資計(jì)劃等保險資産管理(lǐ)産品注冊、登記相(xiàng)關工(gōng)作(zuò)中，依法加強對保險資金運用涉及的地方債務風(fēng)險的監測，嚴格查驗投資合規性。同時，加快(kuài)探索建立行業性的區域信用風(fēng)險評估框架，逐步健全行業性風(fēng)險預警機(jī)制，及時向保險機(jī)構提示風(fēng)險。各省（自(zì)治區、直轄市、計(jì)劃單列市）政府性債務管理(lǐ)領導小組辦公室要加快(kuài)建立跨部門(mén)聯合監測和防控機(jī)制，統計(jì)監測涉及保險機(jī)構的政府中長期支出事(shì)項以及向融資平台公司提供的債權投資情況，加強信息共享和數據校(xiào)驗，定期通報監測結果，支持保險機(jī)構完善風(fēng)險管理(lǐ)體(tǐ)系。

《指導意見(jiàn)》強調，嚴格落實市場主體(tǐ)責任。保險機(jī)構作(zuò)爲保險資金運用主體(tǐ)，要嚴格落實風(fēng)險管理(lǐ)責任。保險機(jī)構違法違規向地方政府提供融資的，應當自(zì)行承擔相(xiàng)應損失，并依規追究相(xiàng)關機(jī)構和人員(yuán)責任。爲保險資金運用提供服務的律師(shī)事(shì)務所、會計(jì)師(shī)事(shì)務所等中介服務機(jī)構及其有關人員(yuán)，要遵守執業規範和職業道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發表專業意見(jiàn)。其未盡責履職，或出具的報告含有虛假記載、誤導性陳述或者重大(dà)遺漏的，應當承擔相(xiàng)應法律責任。

《指導意見(jiàn)》有利于正面引導保險機(jī)構和地方政府盡職履責開展舉債融資行爲，有利于強化保險機(jī)構責任意識，防範化解地方債務風(fēng)險，實現行業和實體(tǐ)經濟發展的雙赢。下一步，保監會将進一步配合财政部等相(xiàng)關部門(mén)完善有關政策，形成監管合力，更好地發揮政策效果。

中央财經大(dà)學中财-鵬元地方财政投融資研究所執行所長溫來(lái)成在接受《财會信報》記者采訪時表示，《指導意見(jiàn)》重申了保險資金參與地方政府融資的政策界限，要求保險資金不得(de)參與地方政府違規舉債行爲，包括PPP、政府投資基金和投融資平台，也進一步明确了保險資金運用的責任主體(tǐ)。這些規定有利于保證保險資金安全，控制地方政府債務蔓延。

注冊會計(jì)師(shī)簽發的審計(jì)報告有三方面作(zuò)用

知名财稅審專家、資深注冊會計(jì)師(shī)劉志耕在接受《财會信報》記者采訪時指出，通過《指導意見(jiàn)》對中介服務機(jī)構及人員(yuán)提出的要求可(kě)以看(kàn)出，保險資金的運用需要會計(jì)師(shī)事(shì)務所等中介機(jī)構提供中介服務，同時，提供中介服務的機(jī)構及其有關人員(yuán)必須承擔相(xiàng)應的執業責任。

劉志耕從(cóng)會計(jì)師(shī)事(shì)務所的角度分(fēn)析了其在防範化解地方政府債務風(fēng)險中所起的作(zuò)用。

劉志耕認爲，之所以賦予會計(jì)師(shī)事(shì)務所在保險資金運用中的重要職責，是因爲會計(jì)師(shī)事(shì)務所注冊會計(jì)師(shī)簽發的審計(jì)報告，具有鑒證、保護和證明三大(dà)方面的作(zuò)用。

從(cóng)鑒證作(zuò)用來(lái)看(kàn)，注冊會計(jì)師(shī)簽發的審計(jì)報告不同于政府審計(jì)和内部審計(jì)的審計(jì)報告，是以超然獨立的第三者身(shēn)份對被審計(jì)單位财務報表合法性、公允性發表的意見(jiàn)。這種意見(jiàn)具有鑒證作(zuò)用，得(de)到了政府和社會各界的普遍認可(kě)。财政、稅務等政府有關部門(mén)，證券、金融、保險等機(jī)構以及投資者了解、掌握企業的财務狀況和經營成果的主要依據就(jiù)是企業提供的财務報表，但(dàn)财務報表是否合法、公允則主要依據注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)報告作(zuò)出的判斷。如(rú)企業的股東及各類投資人就(jiù)主要依據注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)報告來(lái)判斷被投資企業的财務報表是否公允地反映了财務狀況和經營成果，以進行投資決策等。

從(cóng)保護作(zuò)用來(lái)看(kàn)，注冊會計(jì)師(shī)通過審計(jì)，可(kě)以對被審計(jì)單位财務報表出具不同意見(jiàn)類型的審計(jì)報告，讓财務報表信息使用者增強對财務報表的了解程度，可(kě)以使得(de)财務報表信息使用者提高或降低對财務報表的信賴程度，從(cóng)而在一定程度上對被審計(jì)單位的财産、債權人和股東的權益及企業利害關系人的利益起到保護作(zuò)用。如(rú)保險公司爲了降低保險資金的投資風(fēng)險，在進行投資前必須查閱被投資企業的财務報表和注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)報告，了解被投資企業的經營情況和财務狀況。保險公司根據注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)報告做出的投資決策，則可(kě)以降低投資風(fēng)險，從(cóng)而起到保護保險資金安全的作(zuò)用。

從(cóng)證明作(zuò)用來(lái)看(kàn)，審計(jì)報告是注冊會計(jì)師(shī)對審計(jì)工(gōng)作(zuò)完成情況及其結果所作(zuò)的總結，它可(kě)以表明審計(jì)工(gōng)作(zuò)的質量并明确注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)責任。因此，審計(jì)報告可(kě)以對審計(jì)工(gōng)作(zuò)質量和注冊會計(jì)師(shī)的審計(jì)責任起到證明作(zuò)用。通過審計(jì)報告，可(kě)以證明注冊會計(jì)師(shī)在審計(jì)過程中是否實施了必要的審計(jì)程序，是否以審計(jì)工(gōng)作(zuò)底稿爲依據發表審計(jì)意見(jiàn)，發表的審計(jì)意見(jiàn)是否與被審計(jì)單位的實際情況相(xiàng)一緻，審計(jì)工(gōng)作(zuò)的質量是否符合要求。通過審計(jì)報告，可(kě)以證明注冊會計(jì)師(shī)對審計(jì)責任的履行情況。

會計(jì)師(shī)事(shì)務所及注冊會計(jì)師(shī)應有所爲有所不爲

正是因爲法律賦予了注冊會計(jì)師(shī)出具的審計(jì)報告具有鑒證、保護、證明這三大(dà)作(zuò)用，會計(jì)師(shī)事(shì)務所可(kě)以通過實施審計(jì)工(gōng)作(zuò)出具審計(jì)報告獲取必要的報酬。但(dàn)是，法律在賦予注冊會計(jì)師(shī)權利的同時，必然要求會計(jì)師(shī)事(shì)務所和注冊會計(jì)師(shī)承擔相(xiàng)應的責任，進行相(xiàng)應的約束。

因此，會計(jì)師(shī)事(shì)務所應有所爲有所不爲。劉志耕認爲，會計(jì)師(shī)事(shì)務所和注冊會計(jì)師(shī)應做到以下幾個方面。

一是會計(jì)師(shī)事(shì)務所必須建立健全質量控制制度，不僅要确保對質量控制的全部要求有效傳達至每一位從(cóng)業人員(yuán)，而且還(hái)必須嚴格規範注冊會計(jì)師(shī)及助理(lǐ)人員(yuán)的執業行爲。

二是會計(jì)師(shī)事(shì)務所要從(cóng)業務接洽開始執行質量控制，直至整個審計(jì)工(gōng)作(zuò)全面完成。注冊會計(jì)師(shī)要以敏銳的風(fēng)險意識審慎甄别每一項審計(jì)業務，發表每一條審計(jì)意見(jiàn)，對不合理(lǐ)或舞弊迹象保持合理(lǐ)的職業懷疑和應有的職業謹慎，确保對質量控制制度的執行落到實處并取得(de)最大(dà)成效，确保執業質量。

三是注冊會計(jì)師(shī)必須努力提高自(zì)己的執業水平和專業勝任能力，強化風(fēng)險意識，時刻保持必要的職業謹慎。不但(dàn)要牢固樹(shù)立防範審計(jì)風(fēng)險的能動性，而且要将控制審計(jì)風(fēng)險的措施覆蓋到每個審計(jì)項目的每個環節。要嚴格按照(zhào)審計(jì)準則的要求執行審計(jì)程序，嚴格遵守質量控制制度，勤勉盡責，确保将每一個審計(jì)項目的審計(jì)風(fēng)險降到可(kě)以接受的低水平。

四是會計(jì)師(shī)事(shì)務所和注冊會計(jì)師(shī)必須在對被審計(jì)會計(jì)報表真實情況取得(de)充分(fēn)适當審計(jì)證據的基礎上，就(jiù)财務報表是否在所有重大(dà)方面按照(zhào)适用的财務報告編制并實現公允反映形成審計(jì)意見(jiàn)。爲了形成審計(jì)意見(jiàn)，注冊會計(jì)師(shī)還(hái)應該針對财務報表整體(tǐ)是否存在由于舞弊或錯誤導緻的重大(dà)錯報得(de)出結論，确定是否已就(jiù)此獲取合理(lǐ)保證。

結合上述保險資金投資問(wèn)題，注冊會計(jì)師(shī)在對保險資金拟使用對象進行審計(jì)時，一定要對被審計(jì)單位是否存在粉飾财務狀況和經營業績、投資項目的可(kě)行性、是否具備償債能力等問(wèn)題予以特别關注，要确保出具的審計(jì)報告不含有虛假記載、誤導性陳述或重大(dà)遺漏，确保所發表的審計(jì)意見(jiàn)客觀公正。

劉志耕最後表示，當涉及到資金、債務、财稅、投資、舉債、融資、風(fēng)險等審計(jì)或服務問(wèn)題時，注冊會計(jì)師(shī)可(kě)以說(shuō)是最權威、最全面的行家裡(lǐ)手，《指導意見(jiàn)》将保險資金運用中的相(xiàng)關服務及責任交給律師(shī)事(shì)務所、會計(jì)師(shī)事(shì)務所等中介服務機(jī)構及其有關人員(yuán)非常恰當。這不僅是市場運作(zuò)的本質要求，同時也是政府簡政放(fàng)權、放(fàng)管結合和轉變政府職能的重要體(tǐ)現，是按照(zhào)市場規律由各單位、各部門(mén)各司其職，各負其責的具體(tǐ)體(tǐ)現。