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鎮鄉财政管理(lǐ)存在的主要問(wèn)題及建議(yì)
近年(nián)來(lái), 我們對本區多個鎮鄉黨委書(shū)記、鎮（鄉）長任期經濟責任實施了審計(jì)，審計(jì)中發現鎮鄉财政在财務管理(lǐ)、項目管理(lǐ)、村居管理(lǐ)等方面仍然存在有法不依、有令不行、違法不究等現象。嚴重地影(yǐng)響了鎮鄉的經濟發展和各項工(gōng)作(zuò)的正常開展。筆者根據近年(nián)從(cóng)事(shì)鎮鄉審計(jì)的經驗，淺談鎮鄉财政管理(lǐ)存在的問(wèn)題及建議(yì)。
一、鎮鄉财政管理(lǐ)存在的主要問(wèn)題
（一）預算管理(lǐ)流于形式
鎮鄉财政預算的編制和批複應按事(shì)權與财權相(xiàng)結合、根據鎮鄉正常運轉及事(shì)業發展的需要等原則編制，并采取“自(zì)下而上、自(zì)上而下”的形式報送和審批預算。而實際執行中，鎮鄉财政收支并沒有真正按年(nián)初編制的預算執行，财政人員(yuán)往往隻能按“領導意圖”安排支出；預算調整是“紙上談兵(bīng)”的事(shì)。以2017年(nián)—2018年(nián)先後抽審的7個鎮鄉爲例，審計(jì)實踐中，鎮鄉财政在預算管理(lǐ)方面主要存在以下問(wèn)題。
1. 預算編制不完整
部分(fēn)鎮鄉對收取的罰款、衛生(shēng)費等不開具正規票據，不納入預算管理(lǐ)，導緻預算編制不完整。抽審的7個鎮鄉中，有5個鎮鄉收取的衛生(shēng)費合計(jì)101.95萬元，均未開具合規票據，也未納入預算收入，顯然預算編制就(jiù)談不上完整。
2. 公用經費預算超編
公用經費應按财政“年(nián)度鎮鄉街道綜合财政預算的通知”來(lái)編制，多數鎮鄉在實際編制公用經費預算時，往往将預算收入扣除人員(yuán)費用後的差額作(zuò)爲公用經費，造成公用經費預算超編。抽審的7個鎮鄉中，有6個鎮鄉系根據預算收入扣除人員(yuán)費用後的差額編制公用經費預算，比應編制金額455萬元多1158.99萬元，預算大(dà)幅度超編。
3. 預算執行不力
多數鎮鄉未建立預算内控制度，預算編制既無明确的編制依據，也無相(xiàng)應的執行約束力。雖然年(nián)初按部門(mén)進行預算編制，但(dàn)各部門(mén)實際費用開支時，并未按預算進行控制，而是據實列支。抽審的7個鎮鄉，均存在大(dà)幅超預算列支公用經費和人員(yuán)經費情況。7個鎮鄉公用經費和人員(yuán)經費預算合計(jì)爲10733.12萬元，實際開支15067.83萬元，超預算4334.71萬元，超支率40.39%。
4. 虛增非稅收入
大(dà)多數鎮鄉往往經濟不發達，完成上級布置的财政任務壓力較大(dà)，部分(fēn)鎮鄉就(jiù)采取套取項目資金，再以虛假贊助費、捐贈收入、工(gōng)作(zuò)經費的形式繳入鎮鄉财政，以虛增鎮鄉财政非稅收入。抽審的7個鎮鄉中，有6個鎮鄉虛增非稅收入1572.38萬元，其中：以套取項目資金虛增捐贈收入266.36萬元、以工(gōng)作(zuò)經費虛增捐贈收入830萬元。
5. 決算不實
《預算法》要求編制決算要做到收支真實、數額準确。多數鎮鄉均隻應對财政局決算要求，将報表“弄平”而不管實際支出數據，導緻賬列數據與決算數據差距較大(dà)。抽審的7個鎮鄉中，有5個鎮鄉人員(yuán)經費少報決算1253.54萬元（實際支出8003.61萬元、報決算支出6750.07萬元），少報15.66%；有6個鎮鄉公用經費少報決算324.71萬元（實際支出2912.94萬元、報決算2588.23萬元），少報11.15%；有7個鎮鄉三公經費按控制數報決算283.62萬元，實際支出530.80萬元，超控制支出247.18萬元，超支率87.15%。
（二）财務管理(lǐ)不規範
由于鎮鄉工(gōng)作(zuò)條件(jiàn)比較艱苦，鎮鄉财務專業缺員(yuán)嚴重，往往隻能“拉郎配”，由沒有财務知識的人員(yuán)擔任會計(jì)或出納，造成鎮鄉的财務管理(lǐ)極其不規範，賬務混亂。鎮鄉财務管理(lǐ)方面常見(jiàn)問(wèn)題如(rú)下：
1.收入不完整
一是将收入記入往來(lái)，在往來(lái)中列收列支；二是租賃收入未能做到應收盡收；三是收取的零星收入不入賬，直接用于支出；四是配套費管理(lǐ)不嚴謹，很多鎮鄉都(dōu)存在未收或少收配套費的現象。如(rú)：某鎮未嚴格執行城(chéng)市建設配套費80元/平方米的征收标準，對少數已建房(fáng)配套費按40元/平方米标準收取，少收建房(fáng)配套費6.60萬元。
2.費用支出不規範
一是支出票據不合規，以未複寫的發票或白(bái)條、複印件(jiàn)列支費用的現象時有發生(shēng)；二是仍然存在虛假采購(gòu)物品套取現金處理(lǐ)違規支出的行爲；三是接待費化整爲零、食堂超标接待等變相(xiàng)公款吃(chī)喝(hē)現象有擡頭之勢。
3. 變相(xiàng)發放(fàng)津補貼和福利
十九大(dà)以來(lái)，經過一系列專項整治，違規發放(fàng)津補貼和福利的行爲得(de)到有效遏制，但(dàn)個别鎮鄉仍賊心不死，采取更爲隐蔽的手段，發放(fàng)津補貼和福利。一是利用審批和管轄權限，将違規津補貼轉嫁給相(xiàng)關企業；二是虛購(gòu)物品套取現金，用以違規發放(fàng)津補貼；三是濫用“集體(tǐ)決策”，超标準發放(fàng)津補貼。審計(jì)中我們發現，某鎮以“集體(tǐ)決策”形式自(zì)定标準，向115名職工(gōng)發放(fàng)各種補助206.17萬元。其中：發放(fàng)在職職工(gōng)拆遷補助、值班費等167.36萬元；發放(fàng)村居幹部的誤工(gōng)、征地等補助36.41萬元；發放(fàng)視察補助2.40萬元。
4. 幹部、職工(gōng)長期未在崗，吃(chī)空饷
部分(fēn)鎮鄉領導礙于情面，對個别“在編不在崗、拿錢不幹活”的職工(gōng)“睜一隻眼，閉一隻眼”，造成個人“吃(chī)空饷”現象時有發生(shēng)，緻使國(guó)家财政資金損失。2013年(nián)至2016年(nián)期，某鎮5名職工(gōng)涉及吃(chī)空饷63.19萬元（3名行政人員(yuán)34.55萬元、2名事(shì)業人員(yuán)28.64萬元）。
5. 不符合條件(jiàn)人員(yuán)享受各項補助
部分(fēn)鎮鄉對民(mín)生(shēng)資金監管不到位，導緻不符合條件(jiàn)的人員(yuán)享受低保、五保等各項補助。以前述抽審的7個鎮鄉爲例，我們統計(jì)發現有126名不符合條件(jiàn)人員(yuán)享受低保、三無人員(yuán)、五保等各項補助52.33萬元，其中死亡107人享受補助36.67萬元、參保16人享受補助15.19萬元、财政供養人員(yuán)2人享受補助0.11萬元、退休人員(yuán)1人享受補助0.36萬元。
6. 違規出借資金
一是以扶持鎮鄉企業的名義，出借資金給企業周轉，且時間長、數額大(dà)，緻使國(guó)有資金無法發揮應有效益；二是職工(gōng)借款長期不歸還(hái)，占用國(guó)有資金。
7. 資産管理(lǐ)不到位
一是資産盤點程序執行不到位，緻使長期賬實不符；二是重大(dà)資産處置未經集體(tǐ)決策和資産評估，造成處置價格較低，形成國(guó)有資産損失。
（三）工(gōng)程項目管理(lǐ)意識不強，違規問(wèn)題較多
大(dà)部分(fēn)鎮鄉嚴重缺乏專業的工(gōng)程管理(lǐ)人員(yuán)，基本上都(dōu)是由其他(tā)工(gōng)作(zuò)人員(yuán)兼任，因此，不管是工(gōng)程前期準備、招投标，還(hái)是合同簽訂、施工(gōng)及竣工(gōng)驗收等環節，都(dōu)缺乏規範管理(lǐ)。常見(jiàn)問(wèn)題如(rú)下：
1. 工(gōng)程招标管理(lǐ)不規範
一是将應該公開招标的項目，“化整爲零”規避招标；二是以應急工(gōng)程、搶險工(gōng)程等名義先确定國(guó)有性質施工(gōng)單位，再分(fēn)包或轉包；三是以“集體(tǐ)決策”名義，搭邀請(qǐng)招标的便車，違規擴大(dà)邀标範圍；四是對圍标、串标行爲審查不到位，未對投标文件(jiàn)的内容和IP地址進行雷同性審查。2017年(nián)在一個道路(lù)整治工(gōng)程項目中審計(jì)發現，業主單位某領導先以工(gōng)期緊爲由，向主管部門(mén)申請(qǐng)邀請(qǐng)招标，再以“集體(tǐ)決策”名義将工(gōng)程發包給某有國(guó)有施工(gōng)單位，暗地裡(lǐ)又與該單位串通，将工(gōng)程拆分(fēn)轉包給自(zì)已的親屬朋友承建。該領導爲達到違規承接工(gōng)程的目的，導演了一場自(zì)以爲高明的操作(zuò)，然終難逃法眼，目前該線索已移送相(xiàng)關部門(mén)處理(lǐ)。
2．對項目承建單位監管不到位，工(gōng)程挂靠和轉包行爲時有發生(shēng)
一是對工(gōng)程挂靠和轉包行爲，視若無睹，緻使法律糾紛不斷，工(gōng)程質量也難以保證；二是對惡意低價搶标單位，缺少考察，承建單位往往以偷工(gōng)減料、以次充好等手段牟利，緻使工(gōng)程質量低下，問(wèn)題頻發。如(rú)近期抽審的某鎮8個項目中，有4個項目系自(zì)然人譚某某、張某某借用相(xiàng)關施工(gōng)單位資質承建，因偷工(gōng)減料，造成多計(jì)工(gōng)程費30.27萬元。
3. 合同管理(lǐ)不規範
一是主合同或補充合同在工(gōng)程金額、工(gōng)程量、工(gōng)期等方面違背招标文件(jiàn)實質性條款，造成投資額增大(dà)，工(gōng)期滞後；二是補充合同随意改變主合同約定的結算原則，緻使多結算工(gōng)程款；三是合同約定不清、内容不明，導緻糾紛不斷。
4. 未按規定扣收各項保證金
建設項目中收取各項保證金不但(dàn)是政策性要求，也是保證建設項目正常開展，懲罰建設過程中不當行爲的保證，很多鎮鄉對建設項目質量保證金的扣收還(hái)是比較重視，但(dàn)對收取投标保證金、低價中标保證金、履約保證金的意識較差，緻使項目在實施過程中出現的各種不當行爲缺少懲罰性保證，影(yǐng)響工(gōng)程建設。在前述抽審的7個鎮鄉中，有130個項目未收或少收履約保證金等各項保證金903.48萬元。
5. 工(gōng)程驗收把關不嚴，導緻多計(jì)工(gōng)程費
鎮鄉工(gōng)程項目多數投資額較小，特别是100萬以下的項目基本都(dōu)由鎮鄉自(zì)行辦理(lǐ)結算，由于大(dà)部分(fēn)鎮鄉沒有專業的工(gōng)程管理(lǐ)人員(yuán)，加之部分(fēn)鎮鄉人員(yuán)責任心不強，驗收工(gōng)作(zuò)履職不認真，施工(gōng)單位虛報的工(gōng)程量難以被發現，緻使多計(jì)工(gōng)程費。近期我們抽審了34個100萬元以内的自(zì)辦結算項目，有22個項目（占抽查數的64.71%）多計(jì)工(gōng)程費104.05萬元，審減率10.66%。其中4個人行便道項目的長度和寬度均不夠，多計(jì)工(gōng)程費53.55萬元。
6. 未建立内控制度導緻工(gōng)程項目管理(lǐ)較差
多數鎮鄉未按《行政事(shì)業單位内部控制規範》要求，建立與工(gōng)程項目相(xiàng)關的内控制度，導緻工(gōng)程項目管理(lǐ)較差。
（四）村居财務管理(lǐ)薄弱，問(wèn)題頻發
村居管理(lǐ)是鎮鄉管理(lǐ)的重要一環，直接關系到村民(mín)的切身(shēn)利益。規範村居管理(lǐ)，特别是預防村居财務管理(lǐ)上容易出現的腐敗問(wèn)題，是一項重要工(gōng)作(zuò)。當前村居财務管理(lǐ)存在的問(wèn)題主要表現在以下幾個方面：
1. 個别村居幹部有“匪”氣，不會作(zuò)爲、亂作(zuò)爲
有的村居幹部法紀意識薄淡，有“匪”氣，頂風(fēng)違紀，在土(tǔ)地征收、“三資”管理(lǐ)、民(mín)生(shēng)資金等領域搞優親厚友、截留克扣、吃(chī)拿卡要，影(yǐng)響了“村支兩委”和村幹部的公信力。如(rú)某村支書(shū)藏某某在審核D級危房(fáng)改造補助對象過程中，搞吃(chī)拿卡要，最終被開除黨籍。
2. 村居幹部違規承包本村工(gōng)程
随着新農村建設力度加大(dà)，一些村居幹部插手、承接本村公共建設項目，“既當裁判員(yuán)又當運動員(yuán)”，損害了農村幹部廉潔形象，侵蝕了群衆的信任感，公平公正難以保證，極易導緻腐敗問(wèn)題的産生(shēng)，工(gōng)程質量也難以保障。2018年(nián)我們抽審了某鎮6個村級道路(lù)工(gōng)程，有5個工(gōng)程未按規定實施競争性比選，而直接發包給不具備相(xiàng)關建築質資的村幹部實施，由于監管缺位，造成多計(jì)工(gōng)程造價14.86萬元，綜合差異率11.53%。
3. 資金管理(lǐ)較差，公款私存現象普遍
由于村居缺少專業的财務人員(yuán)，村居報賬員(yuán)大(dà)多由村居幹部兼任，這些兼職報賬員(yuán)既有權利又缺少監督，往往将村居部分(fēn)收入違規存到村居幹部個人賬戶，形成公款私存，個别村居甚至出現私設小金庫、私分(fēn)公款等違法行爲。2016年(nián)至2017年(nián)間，某村在實施本村的生(shēng)産生(shēng)活便道項目中，采取虛造“項目材料費用結算單”和虛開發票等手段，虛構碎石、河沙、水泥等的運費及二次轉運費，套取财政資金25.43萬元，存入村主任馮某某個人銀行賬戶，其中9萬元被6名村幹部私分(fēn)，造成惡劣影(yǐng)響，案件(jiàn)線索已移送紀委處理(lǐ)。
4. 民(mín)主管理(lǐ)和村務公開不規範
民(mín)主管理(lǐ)和村務公開是農村村務管理(lǐ)的重要一環，但(dàn)部分(fēn)村居不把民(mín)主管理(lǐ)和村務公開當回事(shì)，比如(rú)村務公開内容不完整、避重就(jiù)輕，村務公開平台建設不與時俱進、形式陳舊，村務公開時間沒規律甚至常年(nián)空着，村務公開工(gōng)作(zuò)缺乏經常性和規範化，緻使村務公開欄成了“假把式”“花架子”，造成部分(fēn)群衆對村居财務數據持懷疑态度，信任感較差。
5. 村居幹部無依據領補助
部分(fēn)村居幹部不遵守《村民(mín)委員(yuán)會組織法》，在無村委會會議(yì)記錄及誤工(gōng)補助标準的情況下，濫用職權，以誤工(gōng)補助等名義領取補助。近兩年(nián)來(lái)，我們審計(jì)某鎮5個村居賬務，有28名村組幹部，未經村委會集體(tǐ)決策，以誤工(gōng)補助名義直接領取18.30萬元。
二、 解決鎮鄉财政管理(lǐ)問(wèn)題的建議(yì)
爲進一步加強和改進鎮鄉财政财務管理(lǐ)，切實維護财經秩序，更好地促進鎮鄉經濟的持續、穩定、健康發展，針對鎮鄉财政管理(lǐ)存在的問(wèn)題，提出以下對策：
（一）規範預算管理(lǐ)，強化預算的控制力
嚴格執行《預算法》,按“财權與事(shì)權相(xiàng)結合”的原則編制财政預算，并嚴格遵照(zhào)執行。在執行過程中如(rú)遇到事(shì)權調整變化，要按規定進行預算調整，保障鎮鄉正常運轉。
（二）加強決算管理(lǐ)，嚴禁弄虛作(zuò)假編報決算
杜絕以虛假贊助、工(gōng)作(zuò)經費、套取項目資金等方式虛增非稅收入。要嚴格執行國(guó)家統一的财務制度，各類支出要據實列報，做到賬、表相(xiàng)符，嚴控三公經費支出。
（三）加強隊伍建設，提高人員(yuán)素質
隊伍建設是各項工(gōng)作(zuò)順利進行的保證。人事(shì)部門(mén)要将精通業務、素質好的人員(yuán)選拔到相(xiàng)應工(gōng)作(zuò)崗位上來(lái)；建立培訓常态機(jī)制，并通過各種考核不斷提高人員(yuán)的業務素質。
（四）嚴把民(mín)生(shēng)資金補助關口，将惠民(mín)政策落到實處
針對各鎮鄉普遍存在民(mín)生(shēng)資金監管不到位，導緻不符合條件(jiàn)人員(yuán)享受低保等補助情況，各鎮鄉要充分(fēn)利用大(dà)數據，嚴格審核補助戶實際情況，及時掌握補助戶變動信息并作(zuò)相(xiàng)應調整。
（五）規範工(gōng)程項目管理(lǐ)，杜絕虛列支出套取項目資金
各鎮鄉要完善項目管理(lǐ)内控制度，嚴格按照(zhào)法律法規進行項目管理(lǐ)，規範鎮鄉本級、村居資金的監管，嚴格按照(zhào)合同收取和扣留各項目保證金及支付工(gōng)程款，加強工(gōng)程項目驗收管理(lǐ)，規範結決算審核，避免多計(jì)工(gōng)程費，杜絕虛列項目支出套取資金。
（六）進一步加強村居财務管理(lǐ)
一是村居财務收支要嚴格執行“村财鎮管”，村居的各種收入都(dōu)必須及時全額存入指定設立賬戶，不得(de)公款私存，更不得(de)設賬外賬；二是要加強對村居的資金管理(lǐ)，村居報賬員(yuán)實行備用金制度，不允許将資金直接轉賬到村居幹部個人賬戶；三是規範村居開支，未經村民(mín)主理(lǐ)财小組和村務監督委員(yuán)會審簽，不得(de)列支；四是要按《村民(mín)委員(yuán)會組織法》等法律法規規範村居幹部補助；五是嚴格執行村務公開，自(zì)覺接受村民(mín)監督。
（七）加強财經法紀學習，增強法紀意識
各鎮鄉應加強包括村居幹部在内的财經法紀培訓和學習，增強法紀意識，杜絕各類違規違紀行爲。
審計(jì)四部
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